La minería de oro en la Amazonia peruana: una amenaza para la seguridad humana

Por Rebecca Froese y Janpeter Schilling

La extracción ilegal de oro no sólo amenaza la biodiversidad de la Amazonia peruana, sino que también pone en peligro la salud y los medios de vida de muchas personas que viven en las zonas de extracción de oro y sus alrededores. El gobierno intenta obtener un mayor control mediante la formalización de la minería del oro, al mismo tiempo que desaloja a los mineros ilegales y destruye sus campamentos con el apoyo de la policía medioambiental y el ejército. Hasta ahora, estas iniciativas han tenido un éxito moderado, mientras que la seguridad humana en las zonas sigue siendo precaria.

La idea de las iniciativas de gobernanza, como la formalización legal de la minería del oro, es garantizar los beneficios para las comunidades locales y contribuir a la seguridad humana. El concepto de seguridad humana se centra en los impactos locales de la dinámica ambiental, económica y social. Desarrollado originalmente por las Naciones Unidas, el concepto de seguridad humana abarca tres fundamentos clave que las personas necesitan para vivir: (1) seguridad medioambiental, (2) seguridad de los medios de subsistencia y (3) seguridad política. La seguridad medioambiental se entiende como la ausencia de riesgos o amenazas para el medio ambiente del que depende una persona o comunidad y en el que vive. La seguridad de los medios de subsistencia se refiere a los recursos y las actividades generadoras de ingresos que son esenciales para el suministro de alimentos y la atención sanitaria. La seguridad política, siguiendo la Declaración Universal de Derechos Humanos, incluye la ausencia de riesgos o amenazas físicas y psicológicas para una persona o comunidad. En concreto, esto significa garantizar el libre desarrollo de las identidades culturales y la existencia de una fuerte cohesión social dentro y entre los grupos sociales y el Estado.
A continuación, analizamos cómo la minería de oro a pequeña escala y las iniciativas de formalización afectan a la seguridad humana de las comunidades locales en Perú y qué estructuras de poder determinan la distribución de costes y beneficios. Este artículo del blog se basa en un análisis comparativo de tres estudios de caso en Kenia, Bolivia y Perú, publicado en noviembre de 2020.

(In)seguridad medioambiental
En el Estado de Madre de Dios, la seguridad humana de las comunidades rurales depende en gran medida de los servicios de los ecosistemas. La disponibilidad de tierra fértil y agua limpia para la producción agrícola, así como de bosques intactos para la extracción de productos forestales como las nueces de Brasil, son existenciales. Las actividades de extracción de oro, en su mayoría ilegales, restringen gravemente el acceso de la población local a la tierra. Los mineros ilegales, muchos de ellos emigrantes de los Andes, ocupan tierras para asentarse y dedicarse a actividades mineras. A menudo van acompañados de una deforestación incontrolada e ilegal. La deforestación y la degradación de la tierra por invasiones ilegales amenazan los medios de subsistencia (Bebbington & Bury, 2009). Esto debilita la seguridad alimentaria de las familias no sólo en el presente, sino también en las generaciones venideras.
La calidad del agua está amenazada por la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas. Cada año, unas 50 toneladas de mercurio procedentes de la minería del oro se liberan en el ecosistema y la atmósfera de Madre de Dios. La destrucción y contaminación de los suelos y la bioacumulación de mercurio en los organismos acuáticos suponen un riesgo para las poblaciones de peces y, por tanto, para la seguridad alimentaria y la salud pública. Además, el mercurio en la atmósfera provoca graves enfermedades respiratorias y, por tanto, otro riesgo para la salud. La población local, así como quienes hacen uso del agua, sufren las negativas consecuencias socioecológicas de esta contaminación. (SPDA, 2014). En este contexto sería necesario un tratamiento especial de regeneración y descontaminación antes de poder volver a utilizar el suelo y el agua. Sin embargo, estos tratamientos están todavía en fase de prueba y raramente se aplican. (MINAM, 2017). Las instalaciones inadecuadas de alcantarillado y residuos en los asentamientos mineros, a menudo temporales, contribuyen a la degradación de la calidad del agua.
Otro problema crítico es la capacidad distribuida de manera desigual para hacer frente a los impactos ambientales y a la pérdida de tierras. Mientras que los mineros se pliegan a las normas medioambientales o las ignoran y obtienen ingresos para comprar suministros como agua potable embotellada y alimentos, las comunidades de la selva tropical son mucho más vulnerables a los impactos de la contaminación, ya que a menudo viven de la agricultura, la caza y la pesca de subsistencia, con pocos o ningún ingreso.
La (in)seguridad de la existencia
Para generar ingresos, la minería es lucrativa, ya que la demanda y el precio del oro son elevados. Con la creciente intervención del gobierno en las zonas mineras ilegales y la creciente presión para formalizar, es decir, integrar la minería de oro informal en la economía formal (Damonte, 2013) los mineros temen una pérdida de ingresos. La formalización conlleva costos adicionales no sólo por la elaboración de planes de gestión medioambiental, sino también por la recaudación de impuestos.
Además, la minería no es una actividad exclusiva de la pobreza, sino de la diversificación de los medios de vida. Al mecanizar sus actividades y emplear mano de obra, algunos empresarios mineros han conseguido acumular capital. Además, una nueva élite de mineros ha ganado influencia política en el gobierno local, influyendo en la toma de decisiones a favor de sus intereses comerciales. El ex gobernador regional de Madre de Dios, por ejemplo, fue director de la asociación minera antes de asumir el cargo en 2015. Así, el gobierno local apoyó los intereses de los mineros, por ejemplo, construyendo carreteras a los campamentos mineros (Cortés-McPherson, 2019).
Para los mineros informales y los que están “en proceso de formalización”, el propio proceso burocrático de formalización parece complicado, largo y caro (Damonte, 2018). Esto supone un riesgo para la seguridad de sus ingresos, ya que las tasas de acreditación y aprobación por parte del organismo medioambiental, así como las de los consultores que elaboran los planes de formalización, son elevadas. Además, los mineros señalan que temen ser “explotados” por el Estado a través de los impuestos sobre los ingresos formalizados. A los mineros “en proceso de formalización” se les exige que abandonen los productos con mercurio y cianuro, mientras que faltan los incentivos necesarios y los programas de financiación de tecnologías mineras limpias.
Las condiciones de trabajo deficientes e inseguras, incluida la falta de equipos de seguridad al utilizar mercurio y potentes bombas de agua, suponen una amenaza para el bienestar físico de los trabajadores de las minas de oro. Además, se denuncian casos de trata de personas (Ojo Público, 2019). Especialmente en las explotaciones mineras ilegales, los trabajadores son explotados en condiciones de esclavitud y las mujeres son obligadas a trabajar como prostitutas. A veces la violencia se intensifica cuando los propietarios vecinos de derechos forestales, de castaña, agrícolas o mineros reciben amenazas e incluso han sido agredidos físicamente por los mineros ilegales tras presentar denuncias por invasiones de tierras.
(In)seguridad política
Existe una fuerte alianza entre los grupos ecologistas y las organizaciones indígenas de la región, apoyada por fondos peruanos e internacionales (Damonte, 2016). Además, la forma en que se llevará a cabo y se controlará la minería es muy discutida. Mientras que los gobiernos regionales anteriores eran comprensivos con los mineros y apoyaban las actividades mineras, el actual gobierno regional, que asumió en 2018, hace hincapié en las medidas de formalización y contra la minería ilegal. A menudo, los propietarios de las concesiones mineras oficiales temen la violencia y, por lo tanto, son reacios a desalojar o presentar una denuncia contra los invasores ilegales de tierras. El miedo hace que no se utilicen los mecanismos de regulación que originalmente estaban destinados a proteger sus derechos. No obstante, los concesionarios son responsables de la integridad de su concesión y, por lo tanto, tienen la obligación de evitar las invasiones de tierras. En caso de incumplimiento de sus obligaciones, el gobierno impone una multa. Por lo tanto, los concesionarios sufren doblemente las consecuencias negativas de las invasiones de tierras, tanto por las amenazas de los ocupantes ilegales como por las multas del gobierno. Además, la falta de claridad en las responsabilidades del gobierno en estos casos contribuye a la inseguridad, y las fuerzas policiales no están adecuadamente equipadas para hacer frente a las grandes invasiones. Estas invasiones de tierras también pueden privar a los concesionarios o a las comunidades indígenas de una fuente de identidad cultural cuando los bosques primarios son destruidos permanentemente (Bebbington & Bury, 2009). La cohesión social en Madre de Dios se ve amenazada por dos fuertes grupos de interés opuestos: los partidarios y los detractores de la minería del oro.
Iniciativas de formalización y sus obstáculos
El proceso de formalización en Perú comenzó en 2002 y fue impulsado en gran medida por la presión internacional. Sobre el papel, la política de formalización pretende integrar la minería del oro informal en la economía formal y hacer que las actividades sean social y ecológicamente responsables (Salo et al., 2016). Desde principios de la década de 2000, la formalización ha sido la principal herramienta utilizada por los gobiernos (IGF, 2017), las grandes empresas mineras (ICMM, 2016) así como a los donantes (CASM, IFC CommDev, & ICMM, 2010) y organizaciones no gubernamentales (ARM & Barreto, 2011) para regular el sector de la minería artesanal y de pequeña escala del oro. El gobierno peruano también ha puesto en marcha un plan de formalización para regular y combatir la minería de oro informal e ilegal desde principios de la década de 2000. Madre de Dios es el lugar más destacado para estas iniciativas, ya que la región se ha convertido en los últimos años en el foco para la extracción de oro en la Amazonia. Las concesiones son en su mayoría propiedad de particulares trabajadas por ellos mismos en base a sus concesiones o bien, los propietarios invitan a otros mineros informales a trabajar ahí a cambio de una cuota.
El Estado peruano utiliza tres instrumentos para controlar la minería del oro. (Damonte, 2018). En primer lugar, los marcos legales pretenden exigir a los mineros informales la obtención de certificados oficiales y un número de identificación fiscal, así como la creación de planes de gestión medioambiental y de regeneración. Como esto ha tenido poco efecto, se ha dado a los mineros la opción de evitar las sanciones haciendo una “declaración de compromiso” con el proceso de formalización y pasando de la categoría “ilegal” a la de “informal” hasta que cumplan con ciertos requisitos y sus actividades sean formalizadas. En segundo lugar, la explotación minera se limitó a determinadas zonas (“corredor minero”). En tercer lugar, el gobierno peruano comenzó a destruir la maquinaria ilegal y los campamentos mineros, en su forma más extrema, mediante bombardeos e intervenciones del ejército peruano. Esto desencadenó protestas que llevaron a la organización política de los mineros y a los bloqueos del proceso de formalización (Damonte, 2018).
Este proceso de formalización es una iniciativa apoyada a nivel mundial. El gobierno central peruano trata de imponer el proceso de formalización en las zonas mineras informales e ilegales (véase también Salo et al., 2016). Esta regulación divide a la población local y conduce a la consolidación de las asimetrías de poder entre la población indígena vulnerable, las élites locales y los colonos andinos. Los procesos políticos, combinados con los altos niveles de corrupción, están controlados por las élites locales y refuerzan el régimen local de la minería del oro. En consecuencia, el proceso de formalización ha tenido poco éxito a la hora de limitar los impactos negativos sobre la seguridad humana y ha alimentado aún más el conflicto entre los mineros informales e ilegales. Este es un ejemplo de cómo los instrumentos formales de gobernanza y los diseños jurídicos nacionales progresistas no garantizan la mejora de la seguridad humana de la población local. Por el contrario, muestra que las fuerzas decisivas residen en las relaciones de poder que se desarrollan a nivel local y nacional y en el medio.
Conclusión
Aunque el gobierno central ha sancionado enérgicamente la minería ilegal, la aplicación de la formalización legal ha sido escasa debido a la importancia económica y la influencia política de los mineros. No obstante, algunas asociaciones mineras que apoyan la formalización han renunciado al mercurio e iniciado procedimientos legales para obtener la protección del gobierno y evitar las sanciones gubernamentales. Sin embargo, la población local afectada negativamente por las actividades mineras no tiene voz en el proceso de regulación, teme a los mineros ilegales y a menudo carece de ingresos económicos para compensar sus pérdidas. Así, aunque se mejoran algunas normas medioambientales, la imposición de instrumentos de gobernanza también conlleva un mayor riesgo para los medios de vida y la seguridad política de la población local. Además, las prácticas informales insostenibles que dominaban de facto el sector de la minería del oro en Madre de Dios antes de la intervención del Estado y las asimetrías de poder local siguen profundamente arraigadas en el panorama político subnacional dominado por los mineros. Las iniciativas de gobernanza como la formalización corren el riesgo de crear o reforzar los desequilibrios de poder y las divisiones. Los ganadores de la extracción de recursos suelen encontrarse en el ámbito nacional e internacional, mientras que las comunidades locales se benefician poco o se ven perjudicadas tanto por los impactos directos de la extracción de recursos como por los impactos negativos de las iniciativas de formalización. Por lo tanto, para mejorar la seguridad humana en la minería del oro peruana, hay que preguntarse: “¿Gobierno por quién y para quién?” Por lo tanto, para futuras investigaciones es importante analizar cómo las comunidades locales pueden integrarse significativamente en el diseño de instrumentos de gobernanza sensibles al conflicto. Las iniciativas de gobernanza deben tener siempre como objetivo proteger a las comunidades locales de las externalidades, garantizando al mismo tiempo que se beneficien de la extracción de recursos tanto a corto como a largo plazo. Sólo así se pueden transformar las condiciones desiguales de la extracción de recursos y mejorar (en última instancia) la vida de las comunidades afectadas.

Referencias
ARM, & Barreto, M. L. (2011). Guía de Legalización para la Minería Artesanal y de Pequeña Escala (MAPE). ARM Series on Responsible ASM. Extraído de C:\NUsers\admin\NDocumentos\NCitavi 5\NProyectos\NEXIS\NCitavi Attachments\NEchavarría – MACDESA.pdf
Bebbington, A. J., y Bury, J. T. (2009). Desafíos institucionales para la minería y la sostenibilidad en Perú.Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 106(41), 17296-17301. https://doi.org/10.1073/pnas.0906057106
CASM, IFC CommDev, & ICMM (2010). Trabajando juntos. How Large-Scale Mining can Engage with Artisanal and Small-Scale Miners. Obtenido de http://www.icmm.com/website/publications/pdfs/artisinal-small-scale-mining/working-together_artisanal-small-scale-mining
Cortés-McPherson, D. (2019). Expansión de la pequeña minería de oro en Madre de Dios: Los ‘intereses del capital’ y el surgimiento de una nueva élite de empresarios en la Amazonía peruana.Industrias Extractivas y Sociedad, 6(2), 382-389. https://doi.org/10.1016/j.exis.2019.01.002
Damonte, G. (2013). Formalizando lo desconocido: El estancamiento de la formalización de la pequeña minería en Madre de Dios. Extraído de https://www.thebrokeronline.eu/formalizing-the-unknown-d27/
Damonte, G. (2015). Política de sanciones: Lecciones de la política minera en Madre de Dios, Perú. GOMIAM Policy Brief. Extraído de C:\NUsers\admin\NDocumentos\NCitavi 5\NProyectos\EXIS\NCitavi Attachments\NDamonte – Sanction Politics.pdf
Damonte, G. (2016). El Estado “ciego”: La búsqueda gubernamental de la formalización y el conflicto con los pequeños mineros en la Amazonía peruana.Antípoda, 48(4), 956-976. https://doi.org/10.1111/anti.12230
Damonte, G. (2018). Formalización minera en los márgenes del Estado: Pequeños mineros y gobernanza estatal en la Amazonía peruana.Development and Change, 49(5), 1314-1335. https://doi.org/10.1111/dech.12414
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Salo, M., Hiedanpää, J., Karlsson, T., Cárcamo Ávila, L., Kotilainen, J., Jounela, P., & Rumrrill García, R. (2016). Perspectivas locales sobre la formalización de la minería artesanal y de pequeña escala en los campos de oro de Madre de Dios, Perú.Industrias extractivas y sociedad, 3(4), 1058-1066. https://doi.org/10.1016/j.exis.2016.10.001
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